广州的“半夜车政”且慢施行，请通过程序实现合法性 广州租车网 /

　　不过，广州“半夜车政”的确引发社会震动，物议沸腾。作为一个比较关心交通问题的法律界人士，自然更关心该举措的合法性问题，因此也议论一二，且有些许建议，即：“广州市的‘半夜车政’且慢施行，请通过程序实现合法性!”

　　在讨论广州“半夜车政”的合法性问题上，有人说，“限制买车或开车是对权利和自由的侵犯，因为一个人是否选择买车或买几辆车，都是个人的权利与自由”，将“半夜车政”的合法性评判标准等同于是否侵害个人权利与自由。也有人指出，“相对于北京的限购政策由国务院批准，广州并没有向相关部门做过报告，也就是顶风作案。”将合法性评判标准诉诸于下级服从上级的行政逻辑。

　　笔者认为，不论权利受侵害论，还是下级服从上级论，在论证广州“半夜车政”的合法性问题上，均不成立。权利的行使固然是权利主体的自由，但仍然要承担服从公共利益的义务，同时，有国家层面的公共利益，也有地方层面的公共利益。而现代政府(包括地方政府)在很大程度上是公共利益的集合、维护与分配者，其基于公共利益目的出台的行政措施，因此以前述逻辑否认其合法性，显然不具有说服力。

　　但是，上述理由不成立，并不表明“半夜车政”的合法性仅仅通过宽泛的公共利益目标宣示，即得以成立。

　　首先，作为广州市具有重大影响的交通管理措施，需要遵守法定的重大行政决策程序。《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)第四部分“坚持依法科学民主决策”中明确规定：“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。”而2010年10月18日广州市政府39号令颁布的《广州市重大行政决策程序规定》(2011年1月1日施行)，在第六条中明确规定，“制定城市建设、---、交通管理等方面的重大政策措施”属于“本规定所称重大行政决策”，需要遵守该政府规章的重大行政决策程序。虽然广州市政府于7月10又颁布了《广州市中小客车总量调控管理试行办法(征求意见稿)》和《广州市中小客车总量调控管理试行办法实施细则(征求意见稿)》，预留20天时间征求民意。但是，在已经公布的穗府[2012]22号《关于广州市试行中小客车总量控制管理的通告》中，明确试行一年期间全市中小客车增量配额为12万辆，而这在2011年市场汽车销售数据上减少了近20万辆。也就是说，政府重大交通管理决策已经作出，征求民意的仅是试行办法与实施细则而已。因此，笔者不能认为该“半夜车政”已经履行了前述国务院文件要求及广州市政府39号令法定的重大行政决策程序。

　　其次，政府促进公共利益的重大交通管理措施，也应当具备妥当性与必要性。任何行政措施的作出，应能实现其行政目的，而在多种可实现目标的措施中，也应作对人民权益影响最轻微的选择。这是实质法治的比例原则的基本要求。在穗府[2012]22号文中，对于其出台目的有较宽泛的表述：“为保障城市交通有效运行，改善和保护大气环境质量，实现中小客车数量合理、有序增长，落实公交优先战略，有效缓解交通拥堵状况。”排除作为手段的小客车数量控制，归结起来不过三方面目标：环境保护、公交优先与缓解交通拥堵。但是，将控制小客车数量与落实公交优先联系起来，犯了混淆交通管理路权分配原则的错误，如果认为控制小汽车数量就能实现环境改善与缓解交通拥堵，则不妨认真评估下北京、上海类似政策目标的实施效果。也就是说，通过控制小汽车数量的行政手段，并不能实现广州市政府[2012]22号文所宣称的目标，不具备实现行政目的的妥当性。与此同时，在中国汽车工业协会秘书长董扬略显苍白的反对意见中，实质上也在很大程度上反映了汽车业界的声音：广州城市的环境状况与交通拥堵恶化程度，已经到了不通过控制小客车数量不能缓解的地步吗?更何况，不论是在中央层面还是还是广州地方层面，均有汽车产业稳步发展政策的不断重申。

　　再其次，重大行政决策应当包含因决策调整而权利受侵害者的善后措施。即使基于公共利益的要求，政府有进行重大交通管理措施调整的必要，这时也应充分考虑到政策调整受侵害者的损失填平。新的交通管理措施出台，实质上是对常态管理措施的重大调整，破坏了产业界与个人对政府行为的信赖，同时少数人也基于公共利益的需要承担了特别的牺牲，如广州大量二手车行业从业人员，因为“半夜车政”有丧失多年谋生手段之虞，广州市政府新实施细则有没有考虑妥善的安置措施?而新政出台前已经签订车辆预售合同、收取预订金的购车者，需要承担办理公证证明的新支出，政府有没有想过买单?即使因为公共利益的行政决策，必须在相冲突的利益之间作出选择，也应将牺牲减小到最低程度，同时补偿利益受损者的特别损失，方能体现政府平等保护公众的现代法治价值取向。

　　基于上述认识，笔者并不认同现有广州“半夜车政”的合法性。但是，这并不意味广州市政府没有补救措施。

　　不论是《国务院关于加强法治政府建设的意见》，还是《广州市重大行政决策程序规定》，对于重大行政决策程序的要求，其本质在于形成公共利益。也就是说，具体到本文所讨论的广州市新交通管理措施出台问题，并不是广州市政府作出的决定形成公共利益，而是经过重大决策程序而形成广州市的公共利益。当然，这里参加公共利益形成程序的主体，不限于广州市的行政机关，普通民众——有车、无车或即将购车者，汽车厂家与商家，行业协会等利益相关者，均有依法参与形成决策的程序权利。正是因为行政主体、社会公众的程序互动，推动具体事项的程序共识走向实质共识，进而在多元的利益中促进公共利益的实现。

　　因此，广州市政府有必要遵循《国务院关于加强法治政府建设的意见》及其自身制定的政府规章《广州市重大行政决策程序规定》的要求，且慢实施6月30日颁布的《关于广州市试行中小客车总量控制管理的通告》(穗府 [2012]22号文)，将《广州市中小客车总量调控管理试行办法(征求意见稿)》和《广州市中小客车总量调控管理试行办法实施细则(征求意见稿)》征求意见程序调整为法定的重大行政决策程序，通过该程序发现真正的公共利益，并遵从该公共利益的要求，以实现依法行政。